Аналитическая записка по законотворчеству (май 2017)
04 июля 2017
Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества
№ 143 май 2017 года
ТПП России провела экспертизу масштабных изменений в Закон о СРО
Торгово-промышленной палатой Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект), поступивший из Администрации Президента РФ.
Законопроект предусматривает системные изменения в Федеральном законе от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон № 315-ФЗ), которые касаются деятельности национальных объединений саморегулируемых организаций; функционирования систем стандартизации в саморегулируемых организациях (далее – СРО), страхования рисков, функционирования компенсационного фонда и т.д.
Представленный законопроект является важным шагом в развитии института саморегулирования, поскольку существующие проблемы в становлении данного института вызваны, прежде всего, его недостаточным законодательным регулированием.
Развитие института саморегулирования в настоящее время осуществляется в соответствии с Концепцией совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2015 № 2776-р (далее по тексту – Концепция). Все принимаемые законодательные акты должны соответствовать содержанию данной Концепции.
В связи с этим к законопроекту был высказан ряд замечаний, ключевыми из которых являются следующие.
Законопроектом регламентируется подготовка федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности, доклада «Об оценке результативности системы саморегулирования». Представляется, что название доклада необходимо привести в соответствие с текстом Концепции – доклад «О состоянии развития саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности».
Законопроектом вводится запрет на выдачу членом СРО доверенности членам этого СРО, работникам СРО или самому СРО на представление интересов на общем собрании членов. При этом запрещается выдача более двух доверенностей одному лицу. Данные положения законопроекта вводят необоснованные ограничения прав членов СРО, которые существенно осложнят возможность сбора кворума для проведения общих собраний в очной форме и принятие решений. Для многих СРО эта норма будет физически невыполнима, например, для СРО аудиторов, в которой должно состоять не менее 10 тысяч аудиторов.
На современном этапе развития системы саморегулирования, по мнению Палаты, преждевременным является введение принципа солидарной ответственности членов СРО по её долгам как механизма реального возмещения ущерба. Предполагалось, что этот механизм должен будет способствовать очищению профессии от недобросовестных специалистов и укреплению позиций добросовестных экспертов. Однако наличие значительного числа судебных ошибок и несформированность в ряде сфер регулирования системы качественных профессиональных стандартов может привести к обратному эффекту: добросовестные предприниматели будут вынуждены постоянно платить за чужие нарушения, и это, в свою очередь, сделает невыгодной добросовестную конкуренцию. Такая политика приведет к обесценению всей сути саморегулирования как гражданско-правового института. Представляется, что принцип субсидиарной ответственности на современном этапе развития саморегулирования является более эффективным.
В законопроекте компенсационный фонд устанавливается в качестве единственного системообразующего фактора имущественной ответственности членов СРО. Это не соответствует сути саморегулирования. Лучшая мировая практика и накопленный опыт деятельности российских предпринимательских и профессиональных объединений показывает, что эффективное обеспечение ответственности должно базироваться на множественности инструментов имущественной ответственности и праве их свободного выбора саморегулируемой организацией для гарантирования возмещения ущерба.
Спорной является обязанность СРО размещать средства компенсационного фонда исключительно через управляющую компанию. Современная финансовая система в России не дает качественного прироста данных фондов, а размещение через управляющую компанию приводит к их системному обесценению.
В порядке унификации требований к расходованию средств компенсационного фонда СРО законопроектом установлен максимальный размер компенсационной выплаты из фонда по одному требованию не более половины размера его средств. Такой размер слишком велик. Реализация данного положения может повлечь за собой риск утраты компенсационного фонда после нескольких случаев предъявления к СРО соответствующего требования, а также лишение членов СРО права на осуществление профессиональной или предпринимательской деятельности, являющейся предметом саморегулирования. Такие выплаты по одному случаю не должны превышать 10% от размера компенсационного фонда на дату совершения членом СРО установленного судом факта причинения вреда вследствие нарушения требований законодательства Российской Федерации.
Законопроект, по мнению Палаты, должен быть направлен на создание основы для формирования добросовестных Национальных объединений СРО. При этом недопустимым является установление законодательных преимуществ для «крупных» СРО при создании Национальных объединений СРО во избежание манипулирования рынком.
В связи с этим необходимо исключить положение, предусмотренное частью 2 статьи 25 Закона № 315-ФЗ в редакции законопроекта, о том, что СРО, входящие в Национальное объединение, должны в своем составе иметь более 50% участников рынка.
По мнению ТПП РФ, законопроект нуждается в доработке с учётом высказанных замечаний и предложений.
Заключение Палаты было направлено в Администрацию Президента РФ. С полным текстом заключения можно ознакомиться на официальном сайте ТПП РФ.
ТПП РФ сформировала пакет предложений по совершенствованию налоговой политики на среднесрочную перспективу
При Комитете Государственной Думы по бюджету и налогам (под председательством А.М. Макарова) создано 5 рабочих групп по отдельным вопросам налогообложения: по фискальной нагрузке и неналоговым платежам, по налоговым льготам и преференциям, по совершенствованию налогового администрирования и отчетности, по отдельным налогам и по налогообложению холдингов.
ТПП РФ подготовила материалы по пяти направлениям деятельности указанных рабочих групп, которые содержат, в частности, следующие основные предложения.
Обоснована необходимость принятия закона прямого действия «О неналоговых платежах в РФ», который позволит систематизировать уплату указанных платежей, установить правила их введения и изменения, а также закрепить общие правила администрирования платежей.
В рамках «налогового маневра» предлагается сохранить для бизнеса действующие налоговые условия. При этом Палата считает необходимым сосредоточить внимание на точечных изменениях налогового законодательства, позволяющих сократить административные издержки предпринимателей на подготовку и сдачу налоговой отчетности, скорректировать порядок применения норм законодательства по отдельным налогам и др.
В целях сокращения административной нагрузки на бизнес предложено установить единую ставку страховых взносов без разделения по видам страхования, что позволит уплачивать взносы по одному счету, а их дальнейшее распределение будет производиться по установленной для них формуле в каждый государственный внебюджетный фонд.
Предложено внести ряд дополнений в НК РФ в части установления порядка учета убытков прошлых лет, в частности, если при проведении проверки налоговыми органами убытки прошлых лет были зафиксированы и приняты, то пересмотр их размера не допускается. Для этих целей также предлагается в рамках налоговой проверки составлять отдельный акт по учету убытков прошлых лет.
Представлены отдельные предложения по налогообложению при проведении процедуры реорганизации, например, отмена нормы, согласно которой в процессе реорганизации лицо должно подтвердить фактическую уплату НДС для принятия его к вычету правопреемниками, уточнить порядок расчета налогооблагаемой базы для расчета страховых взносов при реорганизации, порядок оценки имущества и др.
В части взимания налога на доходы физических лиц предложено урегулировать порядок получения и учета дивидендов, выплачиваемых реестродержателем по поручению акционерного общества, упростить порядок учета по форме 6-НДФЛ (предоставлять подробную форму раз в год, а не ежеквартально) и др.
Предложено уточнить состав расходов по налогу на прибыль организаций, например, признать возможность единовременного учета расходов на подключение к объектам единой национальной (общероссийской) электрической сети, учитывать расходы на монтаж объектов незавершенного строительства (позволит равномерно распределить расходы до завершения строительства), учитывать затраты на благотворительность и др.
В части уплаты налога на добавленную стоимость предложено уточнить порядок применения льгот по НДС при транспортировке нефти трубопроводным транспортом, при предоставлении транспортно-экспедиционных услуг, сохранить льготные ставки по железнодорожным и авиаперевозкам, вывести из-под налогообложения НДС получение государственных и муниципальных субсидий (сегодня суммы субсидий фактически уменьшаются на суммы уплаченного НДС (10-18%) и др.
В рамках совершенствования налогового администрирования предложено увеличить сроки предоставления документов по требованию налоговых органов с 5 до 10 дней, отменить норму об ответственности за непредставление пояснений в налоговые органы (это право, а не обязанность налогоплательщика), предусмотреть возможность предоставления истребуемых документов не только почтой, но и транспортно-экспедиционными организациями, пересмотреть порядок введения и изменения форм отчетности и др.
В части обеспечения возможности применения налоговых льгот предложено установить на законодательном уровне сроки, в течение которых Правительство РФ должно принимать или обновлять перечни льготируемого оборудования/товаров (отсутствие таких перечней не дает возможность воспользоваться льготой), увеличить или снять ограничения по имущественным налоговым вычетам по НДФЛ (позволит стимулировать покупку нового жилья, производить больше вложений в ПИФы) и др.
Указанные предложения Палаты были направлены для проработки в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам и в Министерство финансов Российской Федерации.
Законопроект, предусматривающий новые правила продажи имущества должника, нуждается в доработке
Торгово-промышленной палатой Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», в статью 50 Федерального закона«О государственной регистрации недвижимости» и признании утратившими силу положений отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее – законопроект), разработанный Минэкономразвития России.
Законопроект разработан в рамках исполнения пункта 3 Плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование процедур несостоятельности (банкротства)», утверждённого распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.07.2014 № 1385-р, и предусматривает изменение порядка продажи имущества должника (проведения торгов).
Законопроектом, в частности, предлагается закрепить новый механизм проведения торгов, в ходе которых в рамках одной процедуры торги будут идти на повышение цены, затем (при отсутствии заявок) цена будет снижаться до поступления первого предложения о цене, после чего торги снова будут идти на повышение. При этом предлагается отказаться от торгов в форме публичного предложения.
Также законопроектом предусматривается обеспечение проведения торгов в электронной форме по продаже имущества должников на электронных площадках, функционирующих в соответствии с законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Ключевыми замечания Палаты являются следующие.
Законопроект использует понятие «универсальная электронная площадка», однако это понятие ни в законопроекте, ни в действующем законодательстве не определено.
Законопроектом предусматривается процедура подачи заявки на участие в аукционе как до начала торгов, так и во время их проведения. В связи с этим Палатой предлагается установить, что заявки на участие в торгах подаются участниками до начала процедуры торгов.
В заключении также предложено для субъектов малого предпринимательства снизить размер задатка с 20 до 5 процентов от начальной цены продажи имущества.
Кроме того, Палата указала на необходимость задать законодательные рамки таким вопросам, как аккредитация участников на электронной площадке, время начала, время окончания электронных торгов, шаг электронных торгов, подведение итогов электронных торгов.
Заключение Палаты было направлено в Администрацию Президента РФ. С полным текстом заключения можно ознакомиться на официальном сайте ТПП РФ.
Исключаются рыночные механизмы обеспечения исполнения обязательств застройщика по договору участия в долевом строительстве
ТПП РФ рассмотрен законопроект № 139186-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект).
Законопроектом вносятся изменения в Федеральный закон от 30.12.2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», существенно изменяя способы обеспечения исполнения обязательств застройщика. Предусматривается создание фонда для защиты прав и законных интересов участников долевого строительства, учредителем которого выступит Российская Федерация (далее – Фонд). Фонд наделяется рядом функций: формирование компенсационного фонда долевого строительства за счёт обязательных взносов застройщиков, привлекающих денежные средства для строительства жилых многоквартирных домов; контроль за поступлением обязательных взносов застройщиков; выплата за счёт средств компенсационного фонда возмещения участникам по договорам участия в долевом строительстве, в случае если застройщик не исполнил свои обязательства по такому договору и признан арбитражным судом банкротом; ведение единого реестра застройщиков и др.
Законопроектом на застройщиков возлагается обязанность уплачивать взносы в указанный Фонд, но одновременно исключается обязанность страховать свою гражданскую ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору участия в долевом строительстве или получать поручительство банка.
Сама концепция законопроекта, исключающая рыночные механизмы обеспечения исполнения обязательств застройщика в виде поручительства банка и страхования гражданской ответственности застройщика, Палатой не поддерживается. Данная инициатива снизит оборот финансового рынка.
Вместе с тем, если все же будет принято решение о создании Фонда, то по существу законопроекта у ТПП РФ имеются замечания, касающиеся, главным образом, методики расчёта отчислений застройщиков в компенсационный фонд.
Считаем, что порядок расчета отчислений застройщиков необходимо уточнить и установить более простой способ подтверждения статуса застройщиков. Например, рассмотреть вариант с привлечением независимых экспертных (аналитических) организаций на основе договорных отношений.
Кроме того, законопроектом не предусмотрен предельный срок оценки застройщика по соответствующей методике.
Имеются и иные замечания, отраженные в заключении Палаты на законопроект. Заключение направлено в Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям и размещено на сайте Палаты.
Курортный сбор не поддержан социальными партнерами
На заседании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений рассмотрен разработанный Правительством РФ проект федерального закона № 169585-7 «О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае» (далее – законопроект). Законопроект предусматривает установление законами указанных субъектов РФ курортного сбора в размере не более 100 руб. с человека за день пребывания его на курорте, устанавливает перечень лиц, освобождаемых от уплаты курортного сбора.
Курортный сбор будет уплачиваться туристами по месту их пребывания в объектах размещения, к которым относятся не только гостиницы, но и жилые помещения, здания, где фактически оказываются услуги по временному коллективному или индивидуальному размещению и (или) временному проживанию. Обязанность по исчислению, взиманию и перечислению собранных средств в бюджет субъекта РФ возлагается на оператора курортного сбора, предоставляющего указанные выше услуги и поставленного в этом качестве на учет в налоговом органе. Эксперимент по введению сбора продлится с 1 января 2018 года по 31 декабря 2022 года включительно, охватит основные российские курорты и позволит протестировать различные механизмы курортного сбора. По итогам эксперимента будет принято решение о введении сбора на постоянной основе по всей территории России или об отказе от этой идеи.
ТПП РФ направлено в Комиссию отрицательное заключение на законопроект. Против введения курортного сбора и принятия законопроекта в представленной редакции выступают представленные в Комиссии стороны профсоюзов и работодателей, включая ТПП РФ, а также предпринимательское сообщество, осуществляющее деятельность в туристской сфере: Российский союз туриндустрии (РСТ), Национальная курортная ассоциация (НТА), Российская гостиничная ассоциация (РГА) и другие профильные организации.
Основные замечания на законопроект заключаются в следующем:
- установление сбора может привести к перераспределению турпотока в пользу зарубежных курортов;
- согласно расчетам разработчиков, общий прогнозируемый объем поступлений от курортного сбора превысит ежегодную потребность в таких средствах почти в 10 раз;
- возрастут расходы обязательного социального страхования на оплату санаторных путевок инвалидам III группы и работникам на долечивание после производственной травмы, командировочные расходы и др.
Проведение эксперимента по введению курортного сбора целесообразно перенести на более поздний период, когда конъюнктура внутреннего и въездного туристского рынка станет более благоприятной, и к началу 2021 года завершится классификация гостиниц и аналогичных средств размещения, что будет способствовать более полному учету и упрощению администрирования данного сбора. Размер курортного сбора целесообразно снизить и устанавливать в виде разового платежа.
Постановка вопроса о возможности распространения курортного сбора на всю территорию Российской Федерации представляется необоснованной,поскольку вся территория страны очевидно курортом не является.
Проект требует существенной доработки с участием представителей бизнеса.
Коротко:
1 мая подписан Федеральный закон № 88-ФЗ «О внесении изменений в статью 16.1 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» и Федеральный закон «О национальной платежной системе», обязывающий обеспечить возможность расчетов с использованием платежных карт «МИР».
В частности, использование национальных платежных инструментов обязаны обеспечить субъекты предпринимательской деятельности, выручка которых за предшествующий календарный год превышает 40 млн. рублей (установлен ряд исключений, в том числе отсутствие доступа к подвижной радиотелефонной связи и (или) Интернету). Устанавливаются сроки перехода на применение национальных карт: при открытии банковского счета в целях получения выплат за счет бюджетных средств, предусматривающего осуществление операций с использованием платежных карт, - с 1 июля 2017 года; в целях выплат денежного содержания, вознаграждения, довольствия государственных служащих, заработной платы бюджетников и государственных стипендий - с 1 июля 2018 года.
1 мая подписан Федеральный закон № 97-ФЗ «О внесении изменений в статью 21 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Законом уточнен порядок предоставления Федеральной налоговой службой сведений о филиале или представительстве иностранного юридического лица, содержащихся в государственном реестре аккредитованных филиалов, представительств иностранных юридических лиц. Сведения предоставляются в электронном виде бесплатно в течение 1 рабочего дня, а на бумажном носителе - за плату в течение 5 рабочих дней. Выписка (справка) в форме электронного документа подписываются усиленной квалифицированной электронной подписью оператора информационной системы-уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
1 мая Президентом РФ подписан Федеральный закон № 84-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на совершенствование процедур предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций. Законом внесены взаимосвязанные поправки в Федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «Об инвестиционных фондах», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О несостоятельности (банкротстве)», «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», а также в Трудовой кодекс РФ.
Изменениями, в частности, Банк России: наделен правом создания Фонда консолидации банковского сектора, учредить общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания Фонда консолидации банковского сектора», а также принять решение о направлении в кредитную организацию представителей Банка России в целях проведения анализа финансового положения для решения вопроса об участии Банка России в осуществлении мер по предупреждению банкротства или урегулировании обязательств.
5 мая постановлением Правительства РФ № 531 внесены изменения в основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и в порядок, условия, сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности РФ. В частности, введён принцип учёта наличия предусмотренных законодательством ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, согласно которому арендная плата не должна превышать размер земельного налога в отношении земельных участков со сходным целевым использованием, для которых такие ограничения отсутствуют. Установлены льготные ставки арендной платы за земельные участки с указанными ограничениями, находящиеся в федеральной собственности, а также федеральные земельные участки, предназначенные для ведения сельскохозяйственного производства. Кроме того, изменён порядок расчёта размера арендной платы за земельные участки под объектами незавершенного строительства - ежегодный размер арендной платы будет определяться на основе рыночной стоимости права аренды. Изменения вступают в силу 12 августа 2017 года.
12 мая Правительство РФ приняло постановление № 561 «О реализации Основных направлений развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности». Документ направлен на построение унифицированной системы регулирования, координации и контроля внешнеэкономической деятельности в государствах Таможенного союза и Евразийского экономического союза. В целях развития национального механизма «единого окна» утвержден регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и организаций при реализации Основных направлений. Целью принятых решений является оптимизация бизнес-процессов для их осуществления наиболее эффективным и комфортным для участников внешнеэкономической деятельности образом.
26 мая депутатами Государственной Думы А.Г. Аксаковым, И.Б. Дивинским и М.В. Емельяновым в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 186266-7 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (в части усиления уголовной ответственности за хищение денежных средств с банковского счета или электронных денежных средств)», которым предлагается усилить уголовную ответственности за хищение чужого имущества, совершенное с банковского счета, а равно электронных денежных средств, путем дополнения части третьей статьи 158 («Кража») УК РФ соответствующим квалифицирующим признаком.
Кроме того, предлагается внести изменения в статью 159.3 УК РФ, установив уголовную ответственность за мошенничество с использованием электронных средств платежа.
28 мая Президент РФ подписал Федеральный закон № 100-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О пожарной безопасности» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Закон направлен на устранение правовых пробелов в области обеспечения пожарной безопасности, дальнейшее развитие правовых институтов негосударственного контроля за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах защиты и территориях или земельных участках.
Вводится независимая оценка пожарного риска (аудита пожарной безопасности), которая проводится экспертом в области оценки пожарного риска, и определяются понятия «независимая оценка пожарного риска (аудит пожарной безопасности)», «эксперт в области оценки пожарного риска». Предусмотрено внедрение риск-ориентированного подхода в ходе контрольных мероприятий вобласти пожарной безопасности, а также повышение ответственности физических и юридических лиц за нарушения требований пожарной безопасности.
30 мая депутатами Государственной Думы А.Г. Аксаковым и М.В. Емельяновым в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 188476-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части противодействия хищению денежных средств)».
Законопроектом предлагается закрепить в Федеральном законе от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» право, а в ряде случаев, и обязанность оператора по переводу денежных средств на приостановление перевода денежных средств при выявлении признаков совершения перевода денежных средств без согласия плательщика, предусмотреть обязанность клиента незамедлительно уведомлять оператора по переводу денежных средств о ставшем ему известным факте несанкционированного доступа третьих лиц к информации, необходимой для получения доступа к электронному средству платежа, установить порядок действий операторов по переводу денежных средств при выявлении признаков совершения перевода денежных средств без согласия плательщика. Кроме того, предлагается установить полномочия Банка России по формированию и ведению базы данных о случаях совершения перевода денежных средств без согласия клиента.
В мае принято распоряжение Правительства РФ от 23.05.2017 № 999-р «О внесении изменений в основные направления разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 17.05.2017 № 934-р».
В итоговом тексте распоряжения в полном объеме были учтены все замечания Палаты. В частности, распоряжение было дополнено показателями, характеризующими такое профилактическое мероприятие, как предостережение, а также показателями, характеризующими отдельные виды контроля: мероприятия по контролю без взаимодействия с подконтрольными субъектами и контрольную закупку. Кроме того, в качестве отдельного показателя выделено количество административных наказаний, вмененных субъектам МСП, в рамках которых административный штраф был заменен предупреждением в соответствии со статьей 4.1.1 КоАП.
Департамент законотворческой деятельности ТПП России
(тел. 8 495 620-03-92; proekt@tpprf.ru)
