Контроль ради контроля

21 Апрель 2017

Экономист Алексей Ульянов о том, как процедурный контроль госзакупок ведет к монополизации

Российскую систему госзакупок критикуют все: заказчики, поставщики и даже регуляторы в лице Федеральной антимонопольной службы (ФАС). При этом основная дискуссия ведется вокруг недостаточности контроля, который никак не может обуздать коррупцию в госзакупках. Только в основной закон «О контрактной системе...» (44-ФЗ) с момента его принятия четыре года назад изменения вносились 38 раз, т. е. практически по 10 в год, и большинство из них было направлено на «совершенствование» и «повышение эффективности» контроля.

Проведенное нами исследование и мониторинг подтверждают: контроль не только избыточен, он бессмыслен, мелочен, его издержки превышают потенциальную выгоду от выявления нарушений, он порождает отрицательную селекцию. И все это накладывается на специфическую российскую традицию, когда жесткие нормы закона применяются к простым смертным (в нашем случае – небольшим заказчикам, бюджетным учреждениям и некрупным поставщикам), а особы, приближенные к императору (в нашем случае – «короли госзаказа»), оказываются выше закона.

Это подтверждается структурой госзакупок, в отношении которых ФАС были выявлены нарушения, при этом выводы нашего анализа поразительно совпали с исследованием Аналитического центра при правительстве РФ (небольшие различия вызваны тем, что последний брал все госзакупки, по которым ФАС выявила нарушения, а мы – только те из них, где решение ФАС было обжаловано в суде). Получается, что почти 10% дел возбуждено по закупкам на сумму до 100 000 руб., а в целом 3/4 дел ФАС – по закупкам, которые по мировым меркам относятся к категории мелких (до $150 000, или 9 млн руб.). Поразительно, что даже согласно закону 44-ФЗ закупки на такую сумму относятся к категории мелких и по ним заказчик освобожден от ряда требований к отчетности. Но, как выяснилось, не освобожден от риска подачи жалоб, которые регулятор с удовольствием рассматривает, несмотря на то, что даже потенциальный эффект от выявления «нарушения» явно не превысит расходов на контроль, заседания комиссий и судебные тяжбы.

На предложение «Деловой России» отказаться от контроля за мелкими закупками ФАС ответила отказом. По мнению регулятора, освобождать мелкие закупки от контроля нельзя потому, что иначе «указанные закупки станут <...> неподконтрольными».

Ежегодно в России по госзаказу проходит 3,3 млн закупочных процедур, проконтролировать все невозможно, необходима цена отсечения, размер которой можно обсуждать. При этом на 15% от числа всех закупок с начальной ценой свыше 1 млн руб. приходится 85% госзаказа по стоимости. Очевидно, что именно на них и необходимо сосредоточиться.

Отказ от концентрации внимания регулятора на крупных закупках приводит не только к тому, что вне закона остаются «короли госзаказа» (с ними в нынешних политических условиях ФАС при всем желании не смогла бы ничего сделать), но и к тому, что от его внимания ускользают очевидные нарушения в интересах чиновников среднего уровня. Так, регулятор не выявил нарушений при тендерах на организацию отдыха московских школьников в Карелии, приведшую к гибели 15 подростков. Несмотря на то что в течение трех лет в них раз за разом побеждали аффилированные структуры, понижая цену на 0,5 и 1% соответственно. В прошлом году ФАС не заметила, как фирма с уставным капиталом 25 000 руб. выиграла чуть ли не все тендеры на уборку московских школ, применяя стратегию откровенного демпинга и зачастую не собираясь исполнять контракты: нарушение было выявлено после нашего обращения и проверки, организованной Департаментом образования г. Москвы.

Оспоренные ФАС закупки не только более мелкие, но и более конкурентные – с большим снижением цен и большим числом участников, чем в среднем по госзаказу. Представим себе два тендера: первый – на 500 млн, второй – на 5 млн руб. На первый заявилось два участника (известные в регионе фирмы с давней историей взаимоотношений), которые в результате «упорной» борьбы снизили цену на 0,5%. На второй – 15 МСП, они реально бились до последнего, снизив цену на 30%. Как вы думаете, по какому из тендеров в ФАС будет 0 жалоб, а по какому – 14? Конечно, ФАС проводит работу по фильтрации жалоб, но, учитывая низкую зарплату сотрудников, она не может служить гарантией от отрицательной селекции.

Наш анализ показал, что в оспоренных ФАС закупках было в среднем 3,7 участника и цена снизилась на 15,3% от начальной при 2,7 участника и 8,2% снижения цены по госзаказу в среднем. Причем данные по госзаказу взяты только по электронным аукционам, т. е. в реальности разрыв оспоренных закупок со среднестатистическими еще больше.

Например, ФАС нашла сговор четырех небольших компаний, которые участвовали в 12 мелких тендерах на техобслуживание кондиционеров в Чувашии. Суд отменил решение ФАС, выявив, что только в одном тендере из 12 все четыре компании участвовали вместе, в остальных состав постоянно менялся и общее число участников было не менее 10. Суд не выявил синхронности в поведении «картельщиков» (цена каждый раз снижалась значительно и на разный процент), аффилированности между ними тоже не было.

В другом деле ФАС выявила сговор при покупке Московским университетом культуры и искусств клавесина и рояля. Суд установил, что одинаковые цены участников заданы ценой иностранного поставщика. Отменил суд и решение ФАС против двух клининговых компаний на уборку в Третьяковской галерее, поскольку установил, что дело возбуждено по анонимке (депутатский законопроект о введении госпошлины за подачу жалоб по закупкам, чтобы хоть как-то ограничить «гринмейл» против добросовестных участников торгов, отклонен из-за отрицательной позиции ФАС).

Процедурный контроль за закупками не просто неэффективен, он порождает отрицательную селекцию. Добавим к этому, что один участник может подать жалобу в ФАС, а второй – в органы муниципального или регионального контроля, и картина контролируемого хаоса станет полной. Именно поэтому процессуального контроля нет в развитых странах: в США нет вообще, в ЕС нарушение процедур может рассматриваться в рамках разбирательства – достигал ли заказчик поставленной цели или злоупотреблял. Ведь государству и налогоплательщику, в принципе, безразлично, на что тратит директор школы, обеспечивший ее повышение в рейтинге, дополнительные средства: на премии учителям или на покупку интерактивной классной доски. Но если в развитых странах контролируется, чему и как школы учат, то в России выявляются сотни нарушений в части процедуры закупок и сроков внесения информации о покупке несчастной доски или парты.

Мы провели такой эксперимент. Позвонили в фирмы, торгующие компьютерной техникой, и запрашивали цены, а потом представлялись бюджетным учреждением и добавляли, что покупать придется по закону 44-ФЗ. Цена тут же повышалась на 20–30%. Руководитель антимонопольного ведомства может предположить, что все салоны оргтехники сговорились. Конечно, дело в другом: бизнес закладывает в цену издержки контроля, сложных процедур, отвлечения средств на банковскую гарантию или обеспечение и т. д.

«Эксперимент» из реальной жизни. Скандал вокруг московской больницы № 62 показателен во многих отношениях, но главное в том, что этой больнице удавалось закупать лекарства до 4 раз дешевле. Она работала, в отличие от других больниц, не по 44-ФЗ, а по гораздо более мягкому закону «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (223-ФЗ), который устанавливает лишь общие правила для закупок госкомпаний, естественных монополий и других регулируемых хозсубъектов. Именно закон 223-ФЗ, по которому, если верить руководителю ФАС Игорю Артемьеву, 95% закупок неконкурентные, если не коррупционные, оказывается, позволяет покупать в 4 раза дешевле – потому что не загоняет заказчика в прокрустово ложе жестких рамок и мелочного тотального контроля. И этот закон ФАС постоянно пытается максимально приблизить к 44-ФЗ. Отметим, что ГУПы и МУПы с этого года были переведены с 223-ФЗ на 44-ФЗ, и, будем надеяться, стоимость их закупок не возрастет в 4 раза. Российская контрактная система, к сожалению, способствует сговорам, которые ФАС в огромном количестве выявляет. Часть проблем (подача заявок с одинаковыми свойствами файлов, с одного IP-адреса, аффилированными компаниями) можно решить отладкой единой информационной системы в сфере закупок. Но ужас в том, что зачастую сами заказчики просят участников выставить фирму-«дублера», а иначе торги будут признаны несостоявшимися. И далеко не всегда речь идет о коррупции (особенно учитывая незначительные суммы контрактов), а скорее о понятном стремлении обеспечить бесперебойную работу бюджетного учреждения.

Не проще ли отказаться от мифической конкуренции любой ценой, которая по факту способствует монополизации? 44-ФЗ до сих пор запрещает многие эффективные практики из коммерческих (b2b) закупок, например переторжку и конкурентные переговоры. А биржевые товары у нас запрещено для госзаказа покупать на биржах. В результате, согласно исследованию НИУ-ВШЭ, государство оптом покупает бензин по ценам выше официальных розничных. Зато при соблюдении процедуры и на «прозрачных» электронных аукционах.

Доля аукциона, который в госзакупках развитых стран не превышает 5%, в России составляет 58,3%. А в проекте Национального плана развития конкуренции ФАС предлагает перевести на аукционы весь госзаказ. Но аукцион, хороший для покупки стандартных (т. е. биржевых) товаров, при его распространении на закупку сложных товаров и услуг влечет такие негативные последствия, как увеличение количества посредников, вытеснение из госзаказа конечных производителей, мошеннические схемы с бюджетными средствами, демпинг, падение качества и срыв строительных работ и т. д.

Закупки на аукционе по принципу «победитель получает все» прямо порождают монополизацию. Особенно это очевидно в строительстве – передача крупного подряда одной фирме вынуждает других уйти из бизнеса (либо участвовать в сговоре). Между тем и в b2b-закупках, и в госзакупках развитых стран заказы распределяются между несколькими участниками как для поддержки конкуренции, так и для уменьшения возможных рисков. Например, известен принцип 60:40, когда 60% заказа достается победителю тендера, 40% – участнику, занявшему второе место.

Первым шагом в перезагрузке контрактной системы может стать отказ от процедурного контроля за мелкими закупками и закупками бюджетных учреждений социальной сферы за исключением капитальных расходов. В перспективе следует полностью отказаться от процедурного контроля, сконцентрировавшись на контроле за результатами работы госсектора и финансовом контроле закупок.

Определенные шаги в этом направлении предприняты – Минфин с казначейством стал головным ведомством, разрабатывается система «электронный бюджет», отрадно, что и ФАС задумалась о контроле за обоснованностью начальных цен контрактов. В этих условиях процессуальный контроль становится просто излишним; участник, считающий, что его незаконно отстранили, может обратиться в суд – качество решений арбитражных судов по госзакупкам вполне достойное.

Также должны быть сняты ограничения на использование в госзакупках лучших практик из b2b-закупок. Тем же способом – ужесточением контроля за результатами и финансами, а отнюдь не превращением 223-ФЗ в 44-ФЗ – следует лечить закупки госкомпаний и госкорпораций, если уж нельзя их приватизировать.

Таблица 1.

Удельный вес выявленных ФАС России нарушений в зависимости от размера закупки

Стоимость закупки

Доля в числе выявленных ФАС России нарушений Доля в числе выявленных ФАС нарушений, из числа оспоренных в суде решений ФАС
до 100 тыс. руб. 9,8% 8,0%
от 100 тыс. до 1 млн. руб. 24,4% 28,1%
от 1 до 10 млн. руб. 55,6% 35,6%
от 10 до 100 млн. руб. 17,5%
от 100 млн. до 1 млрд. руб. 5,5% 10,6%
от 1 до 10 млрд. руб. 4,0% 0,2%
свыше 10 млрд. руб. 0,7% 0,0%
Источник – Аналитический центр при Правительстве РФ (столбец 2), расчеты Института повышения конкурентоспособности (столбец 3) и портала закупок http://zakupki.gov.ru

Таблица 2.

Удельный вес соответствующего типа закупки в общем числе закупок, 2016 год

 

Оспоренные ФАС России закупки

Все электронные аукционы контрактной системы РФ

Среднее число участников 3,7 2,7
Падение цены победителя, от НМЦК 15,3% 8,2%
Источники: Росстат, www.zakupki.gov.ru, http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/2017100205, расчеты Института повышения конкурентоспособности

Автор – директор Института повышения конкурентоспособности

С уважением, Иван Мясников

Источник

ближайшее обучение в нацот

г. Омск

28 - 29 октября 2019 г.

обЪявления

по программе дополнительного профессионального образования (повышения квалификации): «Измерение, нормирование и средства защиты от производственного шума. Оценка риска получения производственного заболевания от шума».

НАЦОТ приглашает 19 сентября на семинар

НАЦОТ приглашает 19 сентября на семинар

КОМИТЕТ МЕЖДУНАРОДНОЙ АССОЦИАЦИИ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ (МАСО) ПО ОХРАНЕ ТРУДА В ГОРНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

НАЦИОНАЛЬНАЯ АССОЦИАЦИЯ ЦЕНТРОВ ОХРАНЫ ТРУДА

ООО «ЦЕНТР ЭКСПЕРТИЗ И ОБУЧЕНИЯ»

 

Информируем о проведении обучения по программе дополнительного профессионального образования (повышения квалификации): «Измерение, нормирование и средства защиты от производственного шума. Оценка риска получения производственного заболевания от шума».

Форма обучения: очно - заочная, в объеме 16 часов.

Категории обучаемых: специалисты служб охраны труда и другие должностные лица, на которых возложены обязанности по организации работы по оценке профессиональных рисков, реализации результатов специальной оценки условий труда,  эксперты СДСОТ.

Дата и время проведения очного обучения 19 сентября 2019 года,

с 10.00 до 16.00

По окончании обучения выдается удостоверение о повышении квалификации установленного образца, сертификат НАЦОТ, комплект методических материалов.

Начало регистрации участников 19 сентября 2019 года с 9.00 до 10.00

Место проведения семинара – Москва, ул. Орджоникидзе д.12, стр.4. Метро Ленинский проспект. Выход в последний вагон из центра. Из стеклянных дверей прямо 100 метров до первого перекрестка. Повернуть на нем направо, пройти еще 100 метров. Слева  6-ти этажное здание. Левый вход рядом с вывеской "Аптека". Этаж 6, каб. №4610.

На семинаре планируется рассмотреть вопросы:

  1. Методы измерения шума на рабочих местах.

Практические навыки работы со средствами измерений при оценке условий труда по виброакустическим факторам.

Куриленко Юрий Владимирович, директор ООО «ПКФ Цифровые приборы», кандидат физико-математических наук,  группа «Октава-ЭлектронДизайн»

  1. Основные определения, единицы измерений, нормирование шума. Методы борьбы с производственным шумом: снижение шума в источнике его образования; архитектурно-планировочные решения; звукоизоляция; звукопоглощение; экранирование; виброизоляция; средства индивидуальной защиты.;
  2. Рекомендации по выбору мероприятий для снижения шума

 

Алимов Николай Петрович

  1. Оценка риска получения производственного заболевания от шума.

 

Буров Б.И. Новиков Н.Н.

Планирование и подготовка к оценке рисков.

«Методические рекомендации по численной оценке профессиональных рисков травматизма», разработаны на базе государственных требований охраны труда РФ, стандартов ССБТ, других нормативных документов и учитывает статьи и разделы Типового положения о системе управления охраной труда (утв. Приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 19 августа 2016 г. № 438н).

Определение опасностей и оценка рисков – практическое занятие.

Подробная информация о семинаре

подробнее

Форма обучения: очно - заочная, 16 часов. Дата проведения очного обучения 30 июля 2019 года, с 10.00 до 16.00.

Повышение квалификации по программе «Система управления охраной труда. Оценка и управление рисками на предприятии».

Повышение квалификации по программе «Система управления охраной труда. Оценка и управление рисками на предприятии».

Информируем о проведении обучения по программе дополнительного профессионального образования (повышения квалификации): «Система управления охраной труда. Оценка и управление рисками на предприятии». Форма обучения: очно - заочная, в объеме 16 часов.

Категории обучаемых: специалисты служб охраны труда и другие должностные лица, на которых возложены обязанности по организации работы по оценке профессиональных рисков, реализации результатов специальной оценки условий труда,  эксперты СДСОТ.

Дата и время проведения очного обучения 30 июля 2019 года,

с 10.00 до 16.00

По окончании обучения выдается удостоверение о повышении квалификации установленного образца, сертификат НАЦОТ, комплект методических материалов.

Начало регистрации участников 30 июля 2019 года с 9.00 до 10.00

Место проведения семинара – 105043, Москва, 4-я Парковая ул., дом 29, ауд. 502.

 

Подробнее

подробнее

ПОЛОЖЕНИЕ о проведении Международного конкурса детского рисунка "Охрана труда глазами детей" в 2019 году

Международный конкурс детского рисунка "Охрана труда глазами детей-2019"

assets/images/2019/march2019/konkurs-risunkov-ne-spi-v-shahte.jpg Международный конкурс детского рисунка

ПОЛОЖЕНИЕ о проведении Международного конкурса детского рисунка "Охрана труда глазами детей" в 2019 году

подробнее

все объявления